来源：法制日报 

作者：陈晨（中国人民大学财政金融学院）

目前,在华国际慈善组织数量稳步增长,已超过4000家。但是,至今我国慈善组织的定义、慈善组织主体地位和职能均存在立法缺失。作为世界上第一个制定管理民间公益性事业法律的国家,英国的慈善立法经验可资借鉴。

日前,我国民政系统的“掌门人”——民政部部长李立国指出,慈善事业法已经提上全国人大立法计划。该法将在加强慈善机构管理、建立健全慈善信息披露机制以及完善慈善监管等方面进一步规范我国慈善事业。慈善事业法将是我国慈善事业规范化新的里程碑。

据民政部初步统计,全国基金会的资产总额近300亿元。在华国际慈善组织(包括港澳台地区慈善组织)数量也稳步增长。截至2007年年底,在华国际慈善组织数量超过4000家,比较有影响力的知名国际慈善组织增长到200余家。2009年捐赠款物与彩票公益金合计为786亿元。股权捐赠、网络募捐等新的捐赠形式也不断出现并逐渐形成规模。截至2011年第一季度,全国共有基金会2243家,其中非公募基金会已经超过1000家。

虽然近几年来我国慈善机构如雨后春笋般蓬勃发展,但是我国慈善立法的法律体系令人担忧,存在诸如慈善组织主体法律地位不明确、立法层级较低、组织机构官本位意识浓厚,缺乏独立性、慈善组织监管不力以及税收减免规定不合理等问题。其中,慈善组织主体法律地位不明确为众问题之首,是最亟需解决的问题。如果没有明确的慈善组织边界,制定再好的监管措施都只是无的放矢。

英国作为世界上第一个制定管理民间公益性事业法律的国家,其慈善事业的发展具有悠久的历史,它在慈善立法方面的经验对完善我国慈善立法有不少可资借鉴之处。

英国《2006年慈善法》出台之前使用的《1993年慈善法》中关于慈善事业性质的规定源于《1601年慈善用途法》的序言部分,而这个序言并不是法律本身的一部分。1891年在议会上院审理“帕姆萨尔上诉案”时,McNaghten大法官把所有慈善事业划分为扶贫济困、促进宗教、发展教育以及其他有助于社区的善事共四类。他的阐述给慈善事业勾勒出了大致的法律概念,以后许多法庭的裁定都是依此为依据。长期以来人们都只是依靠习惯来定义慈善事业,英国的成文法律几乎从来就没有明确的规定。另外,随着社会的发展,现代社会中涌现出许多没有囊括在法律文献中的慈善事业。

英国的《2006年慈善法》首次以法律条文的形式为慈善组织下了完整的定义:“基于慈善目的而建立的机构以及高等法院在关于慈善活动的审判中所认定的机构”。为了更准确地界定慈善组织,该法案认为慈善目的是指“为了公共利益以及为了扶贫济困、改善教育、弘扬宗教、救死扶伤、促进公民权力和社会的发展、促进艺术、文化、自然遗产和科学的进步、发展非职业运动项目、维护人权、冲突的解决与和解、促进宗教民族的平等、和谐与多样化发展、环境保护与发展、解决老幼病残、经济困难或其他缺陷人士之需、动物权益保护、促进皇家武装力量、警察、消防、救援或紧急救护的有效服务以及符合本法的其他目的”。这样严格的定义既照顾了历史,更注意了现实,而且为包容未来民间公益性事业的发展留下了余地。新法中对慈善组织的明确定义有效地消除歧义,规范管理,引导慈善事业健康发展。

另外,为了促进对慈善组织及慈善目的的理解和掌握,英国《2006年慈善法》还规定英国慈善委员会必须制定颁布具体的指导条例,并根据需要对该条例进行修改。慈善组织理事行使任何权力和义务也必须以这些条例为指南。

相比之下,我国有关慈善事业的法律、法规,对于慈善组织仍然没有确切且完整的定义,对于什么样性质的组织属于慈善组织,社会公众还没有清楚的认识。除此以外,专门慈善组织的法律地位不明确甚至不具有独立法人的法律地位。在实践中,要求慈善机构必须有业务主管单位,对慈善机构的独立法人地位造成了损害。我国慈善组织定义的缺失使得社会对什么样的组织是慈善组织产生了混淆,给不法分子利用此漏洞进行违法犯罪活动以可乘之机。近几年来,社会上时常发生打着慈善的名号诈骗的案件,最常见的方法是利用当时发生的地震、干旱或洪涝等灾难,冒充慈善机构,骗取财物。假的捐款短信、假冒的爱心网站比比皆是。这些违法犯罪活动的存在不仅危害到人民财产安全,还败坏了我国慈善组织的形象,打击了民众参与慈善事业的热情。

我国慈善组织的定义、慈善组织主体地位和职能的立法缺失,不但不利于慈善组织以独立主体的地位参与社会公益活动,而且在发生纠纷时不利于保护慈善组织以及社会公益活动相关方的利益,更不利于促进慈善事业的健康发展。从法理上说,慈善组织应当是具有独立地位的民事主体,应当对其在慈善活动中的行为承担独立的法律后果。因此,在我国的慈善法中,应当首先对慈善组织进行明确定义,并在法律上确立各类慈善组织的独立法人地位。在此基础上,才能对其性质、职能、任务及其管理、运行基本准则作出规范。

希望已经提上全国人大立法议程的慈善事业法能为慈善组织正名,使得我国慈善事业做到有法可依、监管有据、发展有道。相信随着慈善事业法的到来,我国慈善事业就会迎来阳光明媚的春天。