党内民主能否对人民民主起到示范和推动作用，关键在党内民主自身能否取得长足进步。也正因此，人们对推动党内民主的进一步发展充满期待，同时也表现出善意的担忧。期待和担忧这两种反差情绪交织在一起是有理由的，从深层次看，我国目前的党内基层民主尚处于建设和发展阶段，一方面，它时间不长，成绩不俗，所以令人期待；另一方面，它属于试点性质，仍处于“悬浮”状态，尚不能转化为正式制度，一些实践探索存在着止步不前的情况，不容太过乐观。因此，需要依靠组织和制度两方面双管齐下，乃至引入顶层设计，推动党内基层民主进一步向前发展。

　　“组织之手”依旧不可或缺

　　如果我们对党内基层民主做深入细致的考察，就会发现党内基层民主的进程有一个重要的特点就是通过“组织之手”来推动。也就是说，没有各级组织的推动，尤其高层的推动，党内基层民主的进程不仅要比现在缓慢得多，有些方面的探索也是不可能的。即使有些党内基层民主的试行是与党内基层精英人物的强力推动有关，也要得到上级党委的认可，最终还是依靠了组织力量。这也是当前阶段我国民主发展总的特点。

　　新世纪以来，党内基层民主的试点不断推开，它的主线是围绕着党代会常任制这一核心，主体是县(市)一级、乡镇、国有企业和机关等基层单位的试行。经由的方式是党代表的直选、党代表任期内发挥作用、全委会票决制、党务公开等。已经显现出的成果是党代会权力机关地位的凸显，党员权利的保障，党员主体地位的突出等作为政党组织内的，最基本的也是最核心的问题。理顺和厘清这些关系，有助于作为长期执政的政党保持自身机体的免疫能力，有助于作为超大规模政党提高组织结构的自我调节、革新能力，有助于作为先进性组织对社会各类组织发挥示范作用。正是由于党内基层民主的实践，提炼出对全党都适用的“保障党员权利、突出党员主体地位”这一关键词，出乎意料、又在情理之中的写入了全国党代会的报告中，对党内民主的提升与发展奠定了扎实的基础。

　　依靠组织力量的推动的确有诸多优点和优势，其一，依靠组织力量，减少运行阻力和成本。组织之所以成为现代政治最重要的活动形式之一，主要在于其结构的能力和能量大大优于非组织的个体之和。对于中国共产党这样一个超大规模的组织来说尤为重要，目前，党员的人数已经达到了8000多万，而且党员结构形成了“多代同在”的状况，这是指在我们党的历史上，从来没有像今天那样处于好几代人同时属于这个组织成员的情况。就拿1950年代来说，从党的诞生到新中国成立，最长和最短的党龄时间差不过30年，而到现在，党员之间党龄的时间差最多已经达到60年。据统计，目前离退休党员和35岁以下的党员各近2000万名，占总党员数的近一半。不同时代的党员，代际之间的世界观、价值观、人生观必然存在很大的差异，这既是一个客观的事实，又是将会对党员、党的组织产生极大影响的潜在因素。

　　这告诉我们这样一个事实，面对人数如此之多，差异性如此之大的党员群体，用什么方式才能够使得内部整合最大化、最优化？毫无疑问，依靠组织是最优的选择之一。组织结构优化所产生的能力和能量是巨大的，这也是我们党在当前的一个重要优势。中国共产党各级组织纵向上存在着紧密的隶属关系，横向上存在着友好的合作关系，隶属关系能够使得政令易于下达和贯彻，合作关系易于协调和沟通。而且跨层级的非隶属关系也可以因上级组织的政治需要建立起直接指导的关系，比如中组部有目的地选择在全国一些县(市)进行党代会常任制的试点或者进行县委限权试点等等，长期给予关注和进行直接指导。这样可以采集原始保真的信息，对成功的经验和出现的问题都能够有一个较为清晰的逻辑推断演绎与真实还原的过程，更为重要的是，通过这样纵横组织传输的纽带，中央和上级党委的政治意图几乎实时“落地”。

　　其二，依靠组织力量，实现“规划性变迁”。有一种观点认为，民主是自然“长成”的，而不能靠人为“做成”。我们认为，从历史上看，民主的“长成”并非是自然而然的，它可以是“依势长成”的，特别对于现代社会来说，经济上的迅速发展、社会结构的巨大变化、教育文化上的重要推动，都在根本上成就了民主的根基，因此，积极因势利导的“做”、某种因素的“促”以及有意识的“育”的过程都是民主健康“长成”不可或缺的重要环节。邓小平在改革开放初期就指出，民主化和现代化一样，要一步一步地前进，不能用大跃进的做法；另一方面，要在民主传统和民主基础薄弱的条件下比较有效地推进民主成长，就必须进行多方面的努力。

　　民主的核心内涵是人民当家作主。长期以来，我国民众政治权利的缺失和政治生活遭遇的极端不均衡，源于政治系统的粗鄙、政治资源的高度垄断。在现代政治系统发达和政治文明进展如此之快的当代，如果还停留在讨论什么情况下人民能当家作主，什么情况下人民还不能当家作主这样的议题，其动机是很值得质疑的。执政党一个最重要的目标之一是改革政治体制的弊端，支持和维护人民当家作主的权利。党内基层民主的发展进程有一个重要的特点，就是“规划性变迁”。所谓“规划性变迁”就是按照党内民主优先发展，党内基层民主先行一步的规划，在党内基层试行改革，从而逐步实现自下而上的领导体制和组织体制的渐进变革。领导体制变革的一个重要标志是党代会成为名副其实的党内权力机构，组织体制的变革则是党内基层领导人的产生权归属于经由全体党员的选举。领导体制和组织体制是互为耦合的关系，党代会成为党内权力机关，也就意味着领导人的产生权归属于全体党员。然而，这种变迁必须经过一个渐进过程，也毫无疑问需要执政党有计划的推动。

　　生成推进党内基层民主的力量

　　如果对改革开放30多年来在推进人民民主、基层群众自治与党内基层民主进行方式、手段上进行比较，就会发现，两者之间有很大不同。主要表现在，推动党内基层民主和人民民主、基层群众自治的动力源不一样，党内基层民主主要依据的是组织的力量，而人民民主、基层群众自治则主要依赖于制度的力量。上述的论述已经表明，“规划性变迁”的思路决定了上层组织对推动党内基层民主发展的重要性，甚至起到关键作用。没有上层党委的支持，许多党内基层民主的实践有可能就此止步，许多的困难难以攻坚，许多的探索也难以有所突破。

　　而回顾我国推进人民民主、基层群众自治的进程就可以发现，它们取得进步的来源在于制度力量的推动。改革开放初期，全国人大常委会先是修改相关的法律和制度，规定了县乡两级实行人民代表的直接选举，在县级以上设立地方人大常委会。正因为有了全国范围内的选举实践，我国的人民民主才有很大的发展和提高。村民自治的经验也表明，先是在宪法规定了村委会是我国基层群众自治组织，几度修改《村委会组织法》，并辅之以发布一系列相关的规范性文件，村民自治在一个时期内取得了很大的进展，被认为在我国最不可能实现民主的群体中，率先进行了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的民主实践活动。而从总体上看，党内基层民主的推动所形成的“规条”、制度还很少，即使有也呈碎片化，有的且相当滞后。因此，我们认为：

　　第一，制度和组织要生成合力，以改变组织推动后成果消解和制度虚置的问题。依靠组织力量的推动很明显的特征就是制度的形成尚存一个空缺期。在党内基层民主实践过程中，“组织之手”一般是通过强力推动的，组织推动的结果是要形成制度成果，而在这个初期，制度的内涵尚不清楚，只有通过不断实践，制度的内涵才逐渐形成、清晰并且丰富起来。组织推动最后要落实到制度跟进，这样党内基层民主实践的巩固才有初步的保障。而过去，这两个方面是脱节的，组织推进是一回事，制度跟进又是另一回事，在组织推进下，党内基层民主某一方面的实践探索有了一定政治影响，却少见后续的制度跟进和覆盖，于是，组织推动下形成的成果逐渐消解，创新的制度只能虚置等待。

　　第二，需要进行顶层设计，改变权力推动改革，权力滞后改革的两难困境。党内基层民主的推动力在组织，组织推动的力量一部分来源于层级的隶属关系，一部分出于党内成员的诉求，前者出于“命令―服从”的意识和职责要求，后者显示了党内民主改革的方向和趋向。但是在改革的初期，权力之手的确起着重要的作用，而随着民主的实践探索和发展，到了一定的阶段必然要颠覆权力来源，以保障一般公民和党员的权利为归宿，也就是说，用权力促进民主的初衷往往会造成民主削弱权力的结果。比如说，在两次全国党代会报告中，要求扩大试行县(市)一级党代会常任制，各级组织也在着力推动，问题是实践过程中，党代会常任制试行的结果是它要成为党内权力机构，成为名副其实的决策机构，它势必会改变常委会决策体制，扩大党员和代表的权利，限制少数领导人的权力。虽然，这是党内民主发展的方向和最终的目标，但显然与目前政治体制结构不相一致，也是不能互相兼容的。这样，组织推动党内基层民主的动力自然会自动减弱，组织也缺少将创新转化为制度的自觉。

　　因此，在目前这个阶段需要“十二五”规划提出的“顶层设计”之剑的正式“出鞘”。无疑，“顶层设计”是一种组织的推动，当然也需要权力发挥影响力，但是它超越了一般组织只扩大权力而不能弱化权力的改革偏好。它综合考量权力在不同时期的权重，以先强后弱的方式推进改革，让制度先以替补的身份，后扩大容量，进而成为真正管用的正式规则，逐步巩固和实现党内基层民主。