据《法治日报》报道，国务委员兼国务院秘书长吴政隆7日下午在省部级干部信访工作专题研讨班结业式上强调，要以扎实开展主题教育为契机，深入学习贯彻党的二十大精神和习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，坚持以学铸魂、以学增智、以学正风、以学促干，切实抓好学习成果转化，奋力开创新时代新征程信访工作新局面。中央社会工作部部长吴汉圣主持结业式。

　　上述信息显示，吴汉圣已任中央社会工作部部长。

　　（资料图 来源：最高检官网）

　　公开信息显示，吴汉圣出生于1963年4月，曾历任中央国家机关工委组织部第一副部长（正局级），中央国家机关工委委员、组织部部长等职。

　　2010年，吴汉圣任沈阳市副市长，2013年任沈阳市委常委、组织部部长。2014年调任营口市委书记。2016年5月，他任辽宁省委常委、省委秘书长，2017年4月任山西省委常委、组织部部长。

　　2018年12月，吴汉圣回到中央和国家机关工委，任副书记。2020年12月报道显示，吴汉圣已任中央纪委国家监委驻中央组织部纪检监察组组长。2022年5月报道显示，吴汉圣已任中央和国家机关工委分管日常工作的副书记。

　　吴汉圣是二十届中央委员。

　　今年4月报道显示，郭文奇已任中央和国家机关工委分管日常工作的副书记。

　　今年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》。

　　方案显示，组建中央社会工作部。负责统筹指导人民信访工作，指导人民建议征集工作，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，统一领导全国性行业协会商会党的工作，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展，指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作，指导社会工作人才队伍建设等，作为党中央职能部门。

　　中央社会工作部统一领导国家信访局。国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构。

　　中央社会工作部划入民政部的指导城乡社区治理体系和治理能力建设、拟订社会工作政策等职责，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设。划入中央和国家机关工作委员会、国务院国有资产监督管理委员会党委归口承担的全国性行业协会商会党的建设职责，划入中央精神文明建设指导委员会办公室的全国志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查等职责。

　　省、市、县级党委组建社会工作部门，相应划入同级党委组织部门的“两新”工委职责。

　　中央社会工作部成立以后，其主要的工作关注点是什么？

　　专家观点

　　张克

　　中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副教授

　　2023年2月，党的二十届二中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》提出，组建中央社会工作部（以下简称“中央社工部”），“负责统筹指导人民信访工作，指导人民建议征集工作，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，统一领导全国性行业协会商会党的工作，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展，指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作，指导社会工作人才队伍建设等，作为党中央职能部门”。改革开放以来，中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政法委等党中央职能部门设置保持总体稳定，在国家治理体系中发挥着至关重要的作用。组建中央社工部是党的机构职能体系的重大变革，标志着党的社会工作与党的组织工作、宣传工作、统一战线工作、外事工作、政法工作等一同构成党的工作体系，将为加强党对社会领域工作的集中统一领导提供更为有效的机构职能保障。

　　自2003年起，上海市、北京市、广东省等地先后设立社会工作委员会（以下简称“地方社工委”），加强党对社会领域工作的集中统一领导，为组建中央社工部提供了有益的地方探索经验。从地方社工委到中央社工部，标志着党的社会工作机构实践探索由地方经验上升为国家顶层设计，提出了一系列亟待研究阐释的重大理论和现实问题。例如，地方社工委和中央社工部在机构设置和职能配置上有何异同？中央社工部与地方社工委在主要职能上呈现出何种对应关系？如何科学界定党的社会工作与政府社会管理、公共服务的职能边界？省、市、县级党委统一组建社会工作部门，应如何处理好社会工作部门与相关党政部门的职责关系？

　　本文基于党政机构职责体系理论视角，通过文献梳理、调研访谈和文本分析等方法，系统比较21世纪以来地方社工委机构设置和职能配置的基本规律，剖析中央社工部机构职能的主要特点及其与地方社工委职责的对应关系，尝试勾勒党的社会工作机构职能优化与机构重塑的理论逻辑，进而提出推动社会工作部门机构职能优化、协同高效的改革路径。

　　01党的社会工作体制机制变迁

　　作为机构名称和职责范围的“社会工作”，它的内涵和外延都十分丰富，其概念范畴在党的历史上经历了多次嬗变。在革命战争年代，1939年成立的中央社会部是负责各抗日根据地政治军事安全保卫和情报侦察的党的安全工作执行机构。新中国成立后，中央社会部撤销建制，保卫和情报职能分别划转至公安部和中央军委有关部门。改革开放后，随着人民公社和单位制逐步解体，社会作为与国家相对应的一个独立领域日益兴起，《中华人民共和国宪法》（1982年）第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”20世纪80年代，中共中央提出社会治安综合治理的方针。1991年，中共中央、国务院颁布《关于加强社会治安综合治理的决定》，中央决定成立中央社会治安综合治理委员会并下设办公室，县以上各级社会治安综合治理办事机构同政法委合署办公。2002年，党的十六大报告明确提出，完善政府的社会管理和公共服务职能。2004年，党的十六届四中全会召开后，党中央把中国特色社会主义事业的总体布局由经济、政治、文化“三位一体”拓展到经济、政治、文化、社会“四位一体”，加强社会建设（2005年，党的十六届五中全会明确提出，社会建设与社会主义经济建设、政治建设、文化建设和党的建设并列。）成为党治国理政的重大任务。2011年，中共中央、国务院《关于加强和创新社会管理的意见》明确提出，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。2013年，党的十八届三中全会明确部署“创新社会治理体制……提高社会治理水平”的改革任务，“社会治理”的概念第一次在正式文件中出现。2017年，党的十九大报告明确提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。”2022年，党的二十大进一步部署“完善社会治理体系”。回顾党在革命、建设、改革和新时代各个历史时期关于“社会工作”所涉及的重大概念范畴，主要包括“安全保卫”“社会治安”“社会建设”“社会管理”“社会治理”等。其中，“社会建设”作为中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局之一，其内涵和外延最为宽广。党的十八大以来，出现了从“社会管理”到“社会治理”的理念话语变迁。

　　机构是履行职能的组织形式，职能是设立机构的基本依据。随着社会领域工作在党和国家事业全局中日益得到重视，中央和地方相继设立履行社会工作职能的党政机构。在中央层面，自1991年起设立中央社会治安综合治理委员会并下设办公室，作为中共中央、国务院的常设机构，2011年更名为中央社会管理综合治理委员会，2014年恢复中央社会治安综合治理委员会名称，2018年不再设立中央社会治安综合治理委员会，相关职责交由中央政法委员会承担。中央组织部牵头抓总、统筹协调社会领域党的建设，2016年起全国性社会组织党建工作分别归口中央直属机关工委、中央国家机关工委、国务院国资委党委统一领导和管理。2008年起，在中央文明委领导下设立全国志愿服务工作协调小组，中央文明办承担全国志愿服务工作协调小组办公室职责。国务院组成部门国家发改委、民政部、人力资源社会保障部、教育部等部委按职责分工承担社会建设领域的行政管理职能。在地方层面，自2003年起，上海市、北京市、广东省、四川省成都市（四川省成都市“中共成都市委城乡社区发展治理委员会”，简称“社治委”，与本文涉及的其他省份的“社工委”职责相近，故本文中不做具体区分，表述为“社工委”或“社治委”。）、云南省昆明市等地方党委探索组建社会工作委员会，相对集中履行“两新”组织党建、统筹指导城乡社区治理、指导社会工作人才队伍建设、推动社会公共服务优化提升和矛盾调处化解等社会建设领域的党政机构职能。2016年以来，县级以上地方党委按照中央统一部署普遍依托党委组织部门建立非公有制企业和社会组织党建工作机构，即“两新”组织工作委员会，基本形成“两新”工委牵头抓总、行业党委具体负责、街道社区和乡镇村党组织兜底管理的工作体系。

　　党的二十大擘画了全面建设社会主义现代化国家、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，在完善社会治理体系、增强党组织政治功能和组织功能、提高全社会文明程度等方面作出战略部署，对优化党的社会工作机构职能体系提出了明确要求。党的二十大报告在“完善社会治理体系”部分明确指出，要“完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”“健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”；在“增强党组织政治功能和组织功能”部分，明确要求“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”“推进国有企业、金融企业在完善公司治理中加强党的领导，加强混合所有制企业、非公有制企业党建工作，理顺行业协会、学会、商会党建工作管理体制。加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设”；在“提高全社会文明程度”部分，明确要求“完善志愿服务制度和工作体系”。组建中央社工部是贯彻落实党的二十大精神、坚持问题导向、深化党的社会工作机构职能体系改革的重大举措，有利于坚持和加强党对社会工作的集中统一领导，推动党的社会工作在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。

　　02地方社工委机构设置和职能配置比较分析

　　21世纪以来，为贯彻落实中央关于创新社会管理、推进社会体制改革的决策部署，解决社会建设领域党政机构分散、缺乏统筹等问题，上海市、北京市、广东省、四川省成都市和云南省昆明市等地先后设立不同类型党的社会工作机构。本文基于上海市、北京市、广东省、四川省成都市等地社工委典型案例，围绕机构名称、机构类型、职能配置及与其他党政部门职责关系等核心要素进行比较，探寻地方社工委机构职能运行的基本规律，具体比较见表1。

　　表1 代表性地方社工委机构设置比较

　　（一）

　　机构名称：

　　体现党对社会工作集中统一领导，

　　兼顾地方实际需要

　　上海市、北京市、广东省设立的社会工作机构名称均为“社会工作委员会”，其中，上海市、北京市分别为中共上海市社会工作委员会、中共北京市委社会工作委员会，广东省为广东省社会工作委员会（既是省委工作机构，也是省政府工作机构）。上海市、北京市将市社会建设工作领导小组办公室设在社工委，充分体现了加强党对社会建设工作的集中统一领导的目标导向，有利于打通决策执行链条，构建科学决策与领导、高效执行与管理的体制机制。四川省成都市为中共成都市委城乡社区发展治理委员会（以下简称“社治委”），在机构名称中直接写入“城乡”“社区”“治理”，展现出成都市社会建设工作突出城乡一体化理念、注重社区治理的地方特色。

　　（二）

　　机构类型：

　　党委派出机关、党政合署或合设机构、

　　党委职能部门、党委部门挂牌机构

　　各地设立的社会工作委员会均列入党委机构序列，根据机构性质和设置模式主要分为党委派出机关、党政合署办公或合并设立机构、党委职能部门、党委部门挂牌机构等四类。

　　1、党委派出机关

　　党委派出机关是指党委为加强对特定领域、行业、系统领导而派出的工作机构，根据有关规定代表党委领导该领域、行业、系统的工作。区别于党委职能部门，派出机关负责代表一级党委执行上级党委决策部署，对本地区、本领域、本行业、本系统党组织进行监督、检查、协调、指导，并反映和汇报基层党组织的意见建议。上海市、北京市的社工委是党委派出机关的典型案例。上海市自1983年以来，在科技、金融、教育、卫生等领域设立大口党委，作为市委派出机关，行使一级党委职权。2003年，上海市设立市委社会工作委员会，根据市委授权负责对新社会组织、新经济组织党的工作的指导、协调、研究和督查。北京市委社会工作委员会（市社会建设办公室）于2007年12月正式成立，社工委作为市委的派出机构，承担全市社会建设的规划制定和统筹协调、“两新”组织党建、社区建设、社会组织管理、社会工作者和志愿者队伍建设等职责。作为派出机关的地方社工委负责宏观指导、统筹协调和督促检查本地区社会建设重点任务，发挥把方向、管大局、抓落实作用，并对所在系统各单位实行政治、思想、组织领导，确保党在社会领域的决策部署落实到位。

　　2、党政合署办公或合并设立机构

　　在中央编办政策法规司编印的《机构编制工作用语释义》中，将党政合署办公机构界定为工作性质相近或联系紧密，在同一处所合并办公的两个党政机构，可以以共同或各自的名义对外开展工作，内设一套综合管理机构。党政合并设立机构是指一个机构因工作需要既要履行党的工作机关职能，也要以政府机构名义履行职责，可以联合或分别使用对应党政机关名称。上海市、北京市、广东省等三地党的社会工作机构均与相关政府机构合署办公或合并设立。

　　广东省社会工作委员会既是省委工作部门又是省政府议事协调机构，属于党政合并设立机构的典型案例。广东省社工委实行委员会制，省委组织部等44个（广东省社工委成立之初成员单位为24 个，后增加至44个。）省级党政机构作为成员单位。省社工委负责研究和统筹处理社会工作中的重大问题，各成员单位按照委员会的决策和部门职责分工，做好贯彻落实工作。省社工委作为党委工作部门，实现了决策相对集中；作为政府议事协调机构，抓常态性、体制性和统筹性工作，实现了决策权与执行权既相对分离又相互协调。

　　上海市、北京市社工委先后与相关政府部门实行合署办公。2004年，上海市社工委与在市行业协会发展署基础上成立的市社会服务局合署办公。北京市社工委设立之初与市社会建设办公室合署办公，2018年机构改革后与市民政局合署办公。党的社会工作机构与政府部门合署办公或合并设立的主要原因在于：社会建设领域相关党政部门职能关联性和工作对象重合度较高，采取合署办公或合并设立方式的机构有利于集中资源力量，减少多头管理和职责分散交叉，提升机构职能运行效能。

　　3、党委职能部门

　　党委职能部门是负责党委某一方面工作的主管部门，按照规定行使相对独立的管理职能，制定相关政策法规并组织实施，协调指导本系统、本领域工作。成都市委社治委是单独设置的党的社会工作机构，是党委职能部门的典型案例。

　　成都市委社治委作为党委职能部门，牵头制定全市城乡社区发展治理的中长期目标和阶段性任务、政策体系、发展规划和标准，组织、指导、协调全市社会治理工作，统筹推进城乡社区发展治理体制机制改革、社区有机更新和公共服务供给能力建设、社区人力资源支撑体系改革等，履行统筹指导、资源整合、协调推进、督促落实等职能，是城乡社区发展治理的牵头抓总部门。

　　4、党委部门挂牌机构

　　在机构编制管理实践中，挂牌机构是指一个机构承担多项职责，因工作需要加挂牌子，有两个或者两个以上名称，在不同场合以相应名称对外开展工作的机构。采取加挂牌子、保留牌子的机构在职能上呈现“主—辅”结构，挂牌机构的职能一般从属于主机构职能。

　　2018年11月，上海市机构改革方案将市社会工作党委并入市委组织部，不再单独设置，市委组织部保留“中共上海市社会工作委员会”牌子。上海市委组织部（上海市社会工作党委）内设新兴领域党建处（市社会工作党委办公室）负责“两新”组织党建，有需要时以市社会工作党委名义面向“两新”组织开展工作。此外，根据中共中央办公厅《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，全国县级以上地方党委普遍设立“两新”组织工作委员会，在各级党委组织部挂牌，实际由组织部门内设处室履行具体职责。

　　（三）

　　职能配置：

　　社会建设统领型、

　　“两新”党建引领型和社区发展治理型等三种主要模式

　　梳理上海市、北京市、广东省、四川省成都市等地社工委职能配置，其主要包括统筹协调社会建设整体工作，研究制定社会建设总体规划和政策法规，研究推动社会建设和管理体制改革创新，加强“两新”组织党的建设，指导城乡社区发展治理和社区党建，指导社会工作者和志愿者队伍建设，协调推动完善社会公共服务，协调健全群众利益协调、诉求表达、矛盾调处和权益保障机制等。根据机构职责差异特征，可以将地方社工委职能配置概括为社会建设统领型、“两新”党建引领型和社区发展治理型等三种主要模式，具体比较见表2。

　　表2 地方社工委（社治委）职能配置的三种模式比较

　　1、社会建设统领型

　　社会建设统领型社工委职能配置以牵头抓总社会建设整体工作为中心，职责覆盖面广、统筹协调力度大，代表性机构为北京市和广东省两地的社工委。此类社工委研究制定社会建设总体规划，统筹协调、宏观指导社会建设工作，协调推进社会建设领域重大改革，负责社区和“两新”组织党的建设，指导社区治理和基层政权建设，协调指导社会工作人才队伍和志愿者队伍建设，实现党的社会工作职能在省级层面相对集中。社会建设统领型社工委的管理服务对象包括社会建设领域各党政职能部门和下一级党委政府，业务范围涵盖统筹社会治理、社会组织、基层党建、社会领域人力资源管理等领域。此外，广东省社工委还承担了参与拟定劳动就业、社会保障、教育、卫生、文化、体育等方面的政策，协调建立健全群众利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，统筹推进扩大公共服务范围等职责。

　　2、“两新”党建引领型

　　“两新”党建引领型社工委职能配置以非公有制经济组织和社会组织党的建设为中心，职责聚焦、重点突出，兼顾社会建设宏观管理，代表性机构为上海市社工委。此类社工委统筹协调“两新”组织党建工作，负责“两新”组织党的宣传工作、思想政治工作和精神文明建设的规划、协调和指导，发现、引导、团结各类优秀人才，接受大型民营企业集团党的组织关系挂靠，支持、服务、促进非公企业发展。此外，上海市社工委承担研究加强和改进党对社会建设工作领导的重大问题，为市委提供决策意见和建议的职责，以及按照“大口党委”分工领导归口单位党的组织、宣传、统战工作的职能。

　　3、社区发展治理型

　　社区发展治理型社工委职能配置以统筹推进城乡社区发展治理为中心，职责明确、边界清晰，代表性机构为四川省成都市委社治委。此类社工委牵头制定城乡社区发展治理目标、规划和政策体系，组织、指导、协调社会治理工作，制定并组织实施城乡社区发展考核标准体系和评价体系，统筹推进城乡社区发展治理的体制机制改革、公共服务供给能力建设，牵头建立人、财、物等治理资源投入保障机制，推动人力资源支撑体系改革，负责城乡社区社会组织、社会企业的培育发展。四川省成都市委社治委统筹配置组织、宣传、政法、发改、民政等多部门社区治理职责，有效破解了社区治理政策碎片化、资源分散化困境。

　　（四）

　　地方社工委与其他党政部门职责关系：

　　总揽不包办、统筹不替代

　　作为地方党政机构职能体系中的新生事物，地方社工委如何与社会建设领域各类现有党政职能部门厘清职责关系，直接影响机构职能履行的整体效能。上海市、北京市、广东省、四川省成都市等地社工委与其他社会领域党政部门在总体上呈现出总揽不包办、统筹不替代的职责关系。社工委在保持原有组织、民政、发改等部门职责不变的基础上，创建了社会建设领域总体设计、统筹协调、督促落实等宏观管理职责，加强党对社会建设领域的全面领导，提升社会建设领域改革和治理的系统性、整体性和协同性。

　　上海市、北京市将社工委设置为市委派出机关，其制度功能在于以派出机关代表一级党委行使职权，对社会建设领域各部门党组和区县一级党委进行督促、检查、指导、评价。由于派出机关的机构性质特点，上海市、北京市社工委主要负责人并没有高配。广东省社工委明确不参与相关部门职责范围内的具体工作，负责社会建设工作的总体设计和统筹推进，高配省委副书记兼任社工委主任，省委常委和副省长兼任副主任。广东省社工委与其他职能部门的关系主要体现在以下三个方面：一是统筹协调跨部门工作任务，解决单一部门无法解决的复杂难题；二是通过配备高规格领导班子形成“超级机构”，保障统筹协调职能履行到位；三是鼓励和引导各成员单位在自身职责范围内履职尽责，共同探索社会治理的创新路径。成都市构建党委领导下社治委牵头抓总、相关职能部门分工落实的工作机制，高配市委常委、组织部长担任社治委主任，明确社治委统筹协调的职能定位，坚持法定事项由职能部门负责履行，综合性、协调性和改革性事项由社治委统一集中指导推进，通过厘清社治委与相关职能部门的职责边界避免职责交叉重复、权责不明。

　　03中央社工部机构职能主要特点及央地机构职责对应关系

　　组建中央社工部是在中央层面相对集中社会领域党政机构职能的一次重大改革举措，有利于解决社会建设领域部门多头管理、职责交叉分散问题。由于部分地区已先行探索成立地方社工委，深入比较分析中央社工部与地方社工委机构设置和职责配置对应关系，对于理解和把握本轮党的社会工作机构职能优化与机构重塑的理论逻辑具有重要意义。

　　（一）中央社工部机构设置和职能配置特点

　　根据《党和国家机构改革方案》，可以从机构设置、职能配置、体制机制等三个方面理解中央社工部的机构职能特点。

　　第一，将中央社工部设置为党中央职能部门，标志着党的社会工作成为一种比较完整且相对稳定的独立职能。在办公厅（室）、职能部门、办事机构、派出机关等四类党的工作机关中，办公厅（室）和职能部门设置是最为稳定的，办事机构和派出机关相对而言变动较为频繁。职能部门区别于其他三类机关最为显著的特点是负责党委某一方面工作，履行相对独立和稳定的管理职能。由于党的职能部门地位特殊、职责重大，除了中央对外联络部以外，其他党中央职能部门一般由中央政治局委员或中央书记处书记兼任主要负责人，地方党委职能部门主要负责人也多由地方党委常委兼任。本轮机构改革实施后，中央社工部是负责党的社会工作的主管部门，行使相对独立的管理职能，制定社会工作领域政策法规并组织实施，协调指导本系统、本领域工作。

　　第二，中央社工部在职能配置上主要涵盖统筹指导人民信访工作、指导人民建议征集工作、统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设、社会领域党的建设等领域。其中，负责统筹指导人民信访工作、指导人民建议征集工作和统筹推进党建引领基层治理等为新创建职责。本轮党和国家机构改革将国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构，由中央社工部统一领导国家信访局，这充分体现了党中央对信访工作的高度重视。此前，国家信访局承担综合协调指导全国信访工作的职责，党的工作机关中未明确指导信访工作的职能部门。人民建议征集工作是一项由地方探索上升为顶层设计的职责，北京市、上海市、云南省、贵州省等地方信访部门在职责中明确承担人民建议征集工作，北京市信访办公室内设人民建议征集办，但此项工作并未明确列入国家信访局机构职责规定。党建引领基层治理是党的十八大以来各地在社会治理领域探索的宝贵经验，多由地方党委组织部或社工委牵头推进，但此前未在机构职责方面作出明确规定（来自组织部门的访谈对象表示，党的十八大以来党建引领基层治理主要由组织部门牵头推动，但未写入组织部“三定”规定。）。

　　此外，中央社工部还从其他党政部门划转了社会工作领域若干重要职责，以充实和支撑新设立机构的主要职能。为更好地统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，中央社工部划入民政部指导城乡社区治理体系和治理能力建设、拟订社会工作政策、指导社会工作人才队伍建设等三项职责，划入中央精神文明建设指导委员会办公室的全国志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查等职责。为加强社会领域党的建设、理顺社会领域党建工作管理体制，中央社工部划入中央和国家机关工委、国务院国资委党委归口承担的全国性行业协会商会党的建设职责。本轮改革后，中央社工部负责统一领导全国性行业协会商会党的工作，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展（协调推动行业协会商会深化改革和转型发展职责此前由国家发改委和民政部牵头推进。行业协会商会改革发展部际联席会议牵头单位为国家发改委、民政部，办公室设在国家发改委。）。“两新”组织党建此前由中央组织部在基层党建范畴内统筹指导，中央层面未组建“两新”组织工作委员会，而本轮改革后，中央社工部负责指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体的党建工作。

　　第三，在体制机制方面，中央社工部横向上统一领导国务院直属机构国家信访局，纵向上指导省、市、县级党委统一组建的社会工作部门。2022年，中共中央、国务院印发的《信访工作条例》提出要坚持和加强党对信访工作的全面领导，并明确了信访工作是党的群众工作重要组成部分的职能定位，扩大了信访工作的适用主体范围，理顺了信访工作机制。明确由中央社工部统一领导国家信访局，是在体制机制层面有效保障党中央对信访工作统一领导的改革举措，有利于更好地发挥党的职能部门的归口协调作用，提升信访工作在党和国家事业全局中的地位和影响力。《党和国家机构改革方案》明确要求，省、市、县级党委组建社会工作部门，相应划入同级党委组织部门的“两新”工委职责。这是本轮机构改革中统一部署中央和地方机构设置的规定动作，地方机构改革实施完成后，中央—省—市—县等四级党的社会工作机构职能体系将正式建立，中央社工部作为党中央职能部门要发挥统筹本系统、本领域工作的职能作用。

　　（二）中央社工部与地方社工委机构职责对应关系

　　根据《党和国家机构改革方案》对中央社工部的机构设置和10项职责表述，综合比较上海市、北京市、广东省和四川省成都市等代表性地方社工委“三定”规定，可以初步勾勒出中央和地方社会工作机构职责对应关系，具体比较见表3。

　　表3 中央社工部与部分地方社工委职责比较

　　注：●表示有明确或类似职责表述，N表示无类似职责表述

　　第一，在机构设置类型方面，中央社工部作为党中央职能部门单独设置，与上海市、北京市和广东省等地社工委的机构类型和设置模式有所区别，与四川省成都市委社治委类似。上海市、北京市、广东省等地社工委在机构设置上有两大共性特点：

　　一是多设置为党的派出机关或委员会，便于履行统筹协调、督促检查职责；

　　二是多与有职责关联的政府机构合署办公或合并设立。中央社工部作为单独设置的党中央职能部门，既不是派出机关，也未与政府机构合署办公，还未承担决策议事协调机构办事机构职责，与地方社工委区别明显。在机构类型上，中央社工部与四川省成都市委社治委较为类似，但机构名称的内涵和外延更为丰富，职责范围更为宽泛。

　　第二，在机构职能范围方面，中央社工部综合吸纳“两新”党建引领型和社区发展治理型地方社工委职责，未吸纳社会建设统领型地方社工委的总体规划和统筹协调社会工作职责。比较中央社工部与地方社工委主要职责，基层治理和政权建设、“两新”组织党建职责基本对应，地方社工委较少承担统筹指导人民信访和人民建议征集、行业协会商会党建、志愿服务统筹协调等方面职责。中央社工部在党建引领基层治理和政权建设方面的职责，与北京市、广东省和四川省成都市等地社工（治）委均基本对应；在指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作方面的职责，与北京市、上海市、广东省等地社工委基本对应；在统筹指导人民信访工作和指导人民建议征集工作方面的职责，严格意义上仅有广东省社工委在“三定”规定中出现部分类似表述。统一领导行业协会商会党的工作职责此前由党委组织部门（“两新”组织工委）领导和统筹，设在民政部门的地方社会组织党建机构进行具体指导。推动行业协会商会深化改革和转型发展职责，地方社工委未明确涉及。

　　社会建设统领型地方社工委职责整合集中力度大，承担社会工作总体规划、政策制定、督促检查等职责。北京市委社工委在中央社工部职责范围之外，还负责研究提出本市社会建设的总体规划、重要政策，为市委宏观决策服务，并且宏观指导、统筹协调和督促检查本市社会建设重点任务的落实。广东省社工委在中央社工部职责范围之外，还承担牵头制定并组织实施社会工作总体规划和重大政策，协调相关部门起草社会工作方面的政策法规，宏观指导和综合协调全省社会工作，督促检查工作落实情况，参与拟定劳动就业、社会保障、教育、卫生、文化、体育等方面的政策等职责。社区发展治理型地方社工委（四川省成都市委社治委）在中央社工部职责范围之外，还负责城乡社区公共服务供给能力建设，牵头建立治理资源统筹机制和人、财、物投入保障机制。

　　第三，在与其他党政部门职责关系方面，中央社工部与地方社工委有所区别，前者仅归口领导国家信访局一家机构。上海市、北京市社工委承担地方党委社会建设或社会工作领导小组办事机构职责，而广东省社工委采取委员会制吸纳众多成员单位，主要目的是强化社会工作领域的总体设计和跨部门协同联动。根据机构改革方案，目前中央社工部承担的统筹协调类宏观管理职责包括统筹指导人民信访工作，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展等，主要涉及统筹协调信访、组织、政法委、共青团、发改等部门的具体管理职责。本轮机构改革在组建中央社工部的同时，保持了社会工作领域体制机制的总体稳定，中央社工部的职责范围聚焦信访、基层治理和社会领域党建等三大板块，归口领导国家信访局，体现了稳中求进的改革思路。

　　04持续优化社会工作机构职能体系的改革路径

　　（一）须重视社会工作机构职能运行中的矛盾和问题

　　组建中央社工部是党和国家机构职能体系的重大变革，主要负责统筹指导信访、基层治理和社会领域党建等三个方面的工作，对加强社会建设、完善社会治理体系具有重要意义，但是也应看到中央和地方社会工作机构在实际运行过程中仍存在一些管理体制机制方面的矛盾和问题，需要进一步深化改革。

　　1、社会工作的内涵和外延有待明确

　　新一轮机构改革后，党和国家机构中直接冠以“社会”相关名称的机构有中央社会工作部、人力资源社会保障部、全国人大社会建设委员会、全国政协社会和法制委员会，承担社会事业发展和民生保障职能的机构还包括国家发改委、民政部、教育部、卫健委、住建部和医保局等部门。相比于社会建设、社会保障、社会治理等概念，社会工作的内涵和外延仍不够清晰明确，容易导致社会工作机构职责边界模糊化。

　　党的十八大以来，作为党政机构职能范畴的“社会工作”概念内涵较为宽泛，涉及部门众多。2011年，中央组织部、中央政法委、民政部等18个部门和组织联合发布的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，将社会工作专业人才直接提供社会服务的领域概括为社会福利、社会救助、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、就业援助、纠纷调解、应急处置等18个方面。

　　然而，根据中央社工部统筹指导信访、基层治理和社会领域党建等三个方面的工作，党的社会工作部门名称中“社会工作”的内涵和外延明显缩小，同时增加了社会领域党建作为工作对象。唯有科学地厘清社会建设、社会工作、党的社会工作、社会保障等重要概念之间的逻辑关系，才能明确新时代党的社会工作机构的职能边界和工作对象。

　　2、社会建设领域顶层设计和统筹协调体制机制仍需健全

　　社会建设作为中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分，其内涵主要包括发展社会事业、提供公共服务、增进民生福祉、协调利益关系、完善社会治理、调处社会矛盾、促进社会公平正义等。社会建设领域党政机构众多，职责较为分散，亟须完善顶层设计和统筹协调体制机制。

　　新一轮机构改革后，党中央决策议事协调机构覆盖深化改革、依法治国、经济、金融、科技、网信、外交、农业农村、教育、审计等涉及党和国家事业全局的重大工作领域，然而，社会建设领域尚未设置负责重大工作的决策议事协调机构，新组建的中央社工部也未承担统筹社会建设总体规划的宏观管理职责。当前，社会建设重大工作顶层设计和统筹协调机制存在职责真空，与社会建设作为中国特色社会主义事业总体布局之一的重要地位不相匹配。根据地方社工委实际运行经验，加强党对社会建设集中统一领导，在体制机制上要求建立决策议事协调机构，承担社会建设的总体规划、宏观指导、统筹协调和督促检查职责。

　　3、社会工作部门与其他相关党政部门职责分工仍需厘清

　　从中央到县级统一组建党委社会工作部门整合了相关党政部门职责，有利于实现一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，然而，由于基层治理事务繁多、情况复杂，党政机构职责交叉重叠问题仍较为突出。

　　组织部门负责统筹各类基层组织党的建设，与中央社工部牵头党建引领基层治理职责在实践中难以明确区分边界，与划转到中央社工部的“两新”组织党建职责需要进一步明确工作关系。

　　政法委负责基层社会治理和社会治安综合治理，民政部门负责社会组织管理和公益慈善管理，在基层治理实际运行过程中容易与社会工作部门产生多头管理、职责不清、权责脱节等问题，因此社会工作部门组建后仍需进一步厘清与相关部门的职责关系。

　　4、建设社会治理共同体仍需转变党政机构职能

　　建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，当前仍然面临社会力量发育不充分、党政机关职责缺位与越位并存、城乡居民自治组织行政化倾向严重等问题。

　　一些地区党政部门在基层社会治理中仍然按照传统方法管理社会，将党对基层治理的全面领导错误理解为党事无巨细地管理一切基层事务，将政府公共服务简单地等同为无限兜底服务。党委、政府和社会主体在基层治理中的作用出现“钟摆效应”，有的地方党建引领过度泛化、随意化、形式化，组织引领变成了包办、替代；有的地方基层组织涣散薄弱，面临公共事务集体行动困境，甚至造成基层治理失管、失控。

　　组建四级社会工作部门后，仍然需要进一步转变党政机构职能，准确把握党委、政府和社会主体在基层社会治理中的职能定位，推动政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

　　（二）进一步优化社会工作机构职能体系的对策建议

　　组建中央社工部标志着社会工作机构职能体系改革迈出了关键一步，面向全面建设社会主义现代化国家的历史任务，必须立足当下、着眼长远，增强改革的系统性、整体性和协同性，持续推动解决社会建设领域事关长远、矛盾突出的体制机制问题，为更好地维护人民根本利益、增进民生福祉、保持社会长期稳定提供科学有效的机构职能支撑。

　　1、构建以社会建设为统领的社会领域党和国家机构职责体系

　　长期以来，学术界和实务界对机构设立、撤并关注较多，而对党和国家机构职责体系的深入研究不足。

　　职责是机构设置的主要依据，如果对党和国家机构职责体系的研究不够透彻，某一领域机构改革就容易“翻烙饼”，机构职能运行就难以实现科学高效、权责一致。当前，社会领域的党和国家机构职责体系可以从社会建设、社会工作、社会管理和社会公共服务等四个维度进行理解把握。

　　社会建设作为中国特色社会主义事业总体布局之一，是社会领域党和国家机构职责的统领性概念，其职责范围包括社会事业、公共服务、社会保障、社会稳定、社会治理、社会公平等方面；机构设置涉及党委、政府、人大、政协和群团组织等各类国家治理主体。

　　组建中央社工部，赋予“党的社会工作”新的科学内涵，主要包括统筹指导信访、基层治理和社会领域党的建设等三个方面。社会管理是现代政府的主要职责，主要包括维护社会秩序稳定、保障人民群众生命财产安全、依法管理规范社会组织、调解处理社会矛盾和促进社会公平正义等。社会公共服务包括两个层次：一是广义的政府对社会成员普遍提供的公共服务；二是狭义的社会服务，即针对社会成员中的弱势群体提供社会支持的服务。在社会领域党和国家机构职责体系中，党的各级机构主要履行全面领导职责，负责重大决策、统筹协调、推进改革等；各级政府部门承担宏观管理和具体管理以及服务供给职责，是党在社会建设领域路线方针政策的执行主体；群团组织参与社会领域政策制定，依法表达利益诉求，维护合法权益，向人民群众提供社会化服务。

　　2、组建中央社会建设领域决策议事协调机构及其办事机构

　　着眼于全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴，必须加强党对社会建设的集中统一领导，在体制机制层面确保党中央在社会领域发挥总揽全局、协调各方的作用。根据社会建设实际需要，结合地方社工委运作经验，应认真考虑适时组建中央社会建设委员会，负责社会建设的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议社会领域重大政策、重大问题，作为党中央的决策议事协调机构。组建中央社会建设委员会有利于加强社会建设跨领域、跨部门重要工作的领导和组织协调，理顺管理体制机制，更好地统筹各方面力量资源。中央社会建设委员会常设办事机构可以设置在中央社工部，增加中央社工部统筹拟定社会建设总体规划、牵头研究提出社会建设领域重大问题意见建议和政策法规、统筹协调指导社会工作、组织协调开展日常监督检查等职责。

　　3、完善社会工作领域党政部门职能运行机制

　　建立全国四级党委社会工作部门组织架构，完成职责划转调整，只是一种“物理反应”，真正要发生“化学反应”，仍需要持续优化社会工作领域机构职能运行管理机制。各级社会工作部门在编制“三定”规定时，要注意厘清与组织部门在基层党建方面的职责边界和工作关系，与政法委在基层社会治理、平安综治方面的职责边界，与民政部门在社会组织管理、公益慈善管理方面的职责边界。在全面推行政府部门权责清单制度的基础上，加快推进社会领域党委和政府部门权责清单改革，对涉及一类事项统筹或同一事项在不同部门之间的运作程序作出细化规定，实现权责清单与部门“三定”规定的衔接、协同，提高党政机构职能运行规范化、法治化和科学化水平。加大社会建设领域党务公开、政务公开力度，让公权力在阳光下运行，规范和约束各级党委和政府部门履职行为。

　　4、在基层治理中加快转变党政机构职能

　　前瞻性谋划新一轮社会领域全面深化改革的战略目标、主攻方向和思路举措，重点是在政府与社会关系方面，深化理论认识、创新体制机制和提升治理能力。加快转变党政机构职能，在基层治理中实现从“划桨”到“掌舵”的理念转变，积极培育社会组织、社会工作者等多元主体参与基层治理，构建基层社会治理和社区公共服务的平台化治理新模式。科学精准定位党建引领的工作重点，充分发挥党组织跨界整合的制度优势，针对基层治理体制机制障碍问题进行组织引领、攻坚克难、靶向施策，提高党领导基层治理把方向、谋大局、定政策、促改革的能力。探索制定基层治理中党委和政府作用的正面、负面清单，党组织积极支持基层政府、企业和社会组织依法履行职责，而非简单替代现有政府治理体系、市场经营体系和群众自治体系，做到总揽全局而非包揽一切、协调各方而非替代各方，进而确保各类治理主体有序协同、形成合力。